Slovenska pravna država ima zakone, neodvisne in samostojne nadzorne organe, KPK, inšpekcijske službe, policijo, tožilstvo in sodišča. Imamo strategije, poročila, priporočila in reformne načrte. Toda ob vsem tem ostaja neprijetno vprašanje: ali imamo tudi sistem, v katerem kdo zares prevzame odgovornost, da se problem reši?

Pravna država namreč ne odpove samo takrat, ko kdo očitno krši zakon. Odpove tudi s tem, ko institucija prijavo zaključi, ne da bi jo sploh preiskala, ali ko jo odstopi drugemu organu in se ne zanima več za njen rezultat ali ko se policija ukvarja s sumom kaznivega dejanja, tožilstvo z dokaznim pragom, politika pa z napovedovanjem nove reforme. Vsak lahko formalno opravi svoje delo, problem, zaradi katerega se je postopek začel, pa ostane nerešen.

Prav zato si velja pobliže ogledati Komisijo za preprečevanje korupcije (KPK). Ne zato, ker bi bila edina odgovorna za preprečevanje korupcije, temveč ker je bila ustanovljena, da prepoznava tudi tisto, za kar klasični kazenskopravni sistem ni pristojen in ne more obravnavati.

Njena naloga ni samo ugotavljati posamezne kršitve, ampak opozarjati na sistemska tveganja, preprečevati zlorabe in postavljati standarde integritete. Obdobje delovanja KPK od leta 2010 do danes zato odpira vprašanje, pomembnejše od števila zaključenih prijav: ali je KPK danes glede na svoje pristojnosti, izkušnje in znanje res močnejša protikorupcijska institucija kot pred 15 leti?

Od Supervizorja do vprašanja, kam je izginila institucionalna ambicija

Obdobje med letoma 2010 in 2013 je pokazalo, da protikorupcijska komisija ni zgolj organ, ki sprejema prijave in izdaja zaključne dokumente. Lahko je pobudnik sistemskih sprememb, ustvarjalec novih standardov in pomemben dejavnik javnega nadzora nad oblastjo. Leta 2012 je KPK izdala 79 ugotovitev o konkretnih primerih, od katerih jih je bilo 20 javno objavljenih, ter sedem dokumentov sistemske narave.

Vendar njenih ambicij niso najbolje ponazarjale številke, temveč Supervizor. Z njim se je načelo transparentnosti javne porabe iz pravnega besednjaka preselilo na računalniške zaslone državljanov, ki so lahko sami spremljali tokove javnega denarja. Supervizor je zato primer razlike med institucijo, ki zgolj uporablja zakonske pristojnosti, in institucijo, ki razume, zakaj ji jih je zakonodajalec podelil.

Podobno velja za takratno opozarjanje na klientelizem, nepotizem in pomanjkljiv samonadzor stanovskih organizacij z javnimi pooblastili. Leta 2013 je KPK opozarjala tudi na potrebo po učinkovitejši samoregulaciji Odvetniške, Zdravniške in Notarske zbornice ter preglednejšem delovanju njihovih etičnih in disciplinskih organov.

Kadar ima organizacija javna pooblastila, kakovost njenega nadzora ni zgolj interna stanovska zadeva, ampak neposredno vpliva na zaupanje v pravno državo. Če je KPK nekoč prepoznavala korupcijska tveganja tudi v neučinkoviti samoregulaciji poklicnih organizacij, zakaj bi bilo danes preverjanje njihove institucionalne pasivnosti zunaj njenega protikorupcijskega interesa?

Vsako neukrepanje seveda še ni korupcija, toda če zaradi opustitve dolžnega ravnanja kdo ohrani privilegij ali korist, mora obstajati prostor tudi za širšo protikorupcijsko presojo.

Povedni so podatki o prijavah. Leta 2013 jih je KPK prejela 1931, leta 2014 1467 in leta 2015 1083. Ko se je leta 2016 njihovo število povečalo za 77, na 1160, je Komisija povečanje povezovala z večanjem zaupanja javnosti v njeno delo. Toda leta 2017 je sledil padec na 725, leta 2018 pa na vsega 541 prijav.

V petih letih se je njihovo število zmanjšalo za približno 72 odstotkov. Takšen padec sam po sebi ne dokazuje slabšega dela ali vpliva menjave vodstva, saj je število prijav odvisno od številnih dejavnikov. Toda če je bilo povečanje za 77 prijav dovolj za sklepanje o večjem zaupanju, kaj pove zmanjšanje za skoraj 1400? Je bilo korupcije manj, so jo ljudje manj zaznavali ali so začeli dvomiti, da ima prijavljanje sploh smisel?

Še zanimivejši je pogled v leto 2024. KPK je zaključila 807 zadev po Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije. V 614 primerih nadaljnje obravnave ni bilo, ker navedbe niso dajale zadostne podlage za utemeljen sum kršitve iz njene pristojnosti, v dodatnih 50 primerih pa je zadevo obravnaval drug državni organ in Komisija ni videla zadostnega razloga za ločen postopek.

Na področju sumov korupcije je sprejela 634 zaključnih dokumentov, vendar niti enega načelnega mnenja, saj po lastni obrazložitvi ni ugotovila ustreznih sistemskih pomanjkljivosti. Izdala je sicer osem priporočil in eno pobudo, leta 2025 pa 15 priporočil, eno pobudo in eno načelno mnenje.

Preventivno delo sicer ni izginilo, ostaja pa vprašanje njegovega dosega: ali je slovenski institucionalni prostor res postal tako urejen, da med stotinami zadev skoraj ni več razlogov za načelna opozorila o sistemskih nepravilnostih, ali pa so se spremenila predvsem merila, po katerih jih Komisija prepoznava?

O institucionalni ambiciji govori tudi primerjava poslovnikov KPK. Nekdanji poslovnik je določal 14-dnevni rok za predhodni preizkus prijave, čeprav ga zakon ni zahteval. Komisija si je prostovoljno naložila strožji standard odzivnosti v obdobju, ko je prejemala bistveno več prijav. Poslovnik iz leta 2021 tega roka ni več določal.

Sama sprememba ne dokazuje slabšega dela, odpira pa vprašanje, zakaj institucija ob manjšem pripadu zadev ni ohranila lastnega zahtevnejšega standarda. Predhodni preizkus je potreben, saj vsaka prijava ne upravičuje nadaljnjega postopka.

Toda če se institucija vse bolj ukvarja z vprašanjem, zakaj zadeve ni treba obravnavati, namesto s tem, kaj problem razkriva, lahko vrata v postopek postanejo zid. Kakovost institucionalnega filtra se ne meri samo po številu zavrženih prijav, ampak tudi po tem, ali skozenj pridejo problemi, ki jih mora sistem prepoznati.

Sašo Radej

KPK od drugih zahteva transparentnost, preprečevanje nasprotja interesov, sledljivost odločanja in videz nepristranskosti. Enako zahtevni standardi bi morali veljati pri izbiri njenega vodstva.

Ob imenovanju sedanje predsednice KPK so bila v javnosti izpostavljena predhodna profesionalna poznanstva oziroma povezave z nosilko pristojnosti za imenovanje ter njena predhodna podpora isti kandidatki pri kandidaturi za varuhinjo človekovih pravic, torej drugo visoko neodvisno funkcijo. Predsednica republike je osebno prijateljstvo zanikala.

Te okoliščine same po sebi sicer niso dokaz nezakonitosti, klientelizma ali nedovoljenega vplivanja, odpirajo pa vprašanje, kako prepričljivo mora biti obrazložena izbira, da javnosti ne ostane razumen dvom o uporabljenih merilih. Zakonitost imenovanja mora biti minimum, ne maksimum standarda integritete.

Tu se pokaže tudi širši problem depolitizacije kadrovanja. Ustanovimo izbirno komisijo, določimo formalna merila, izvedemo javni razpis in postopek razglasimo za strokovnega. Toda ali pri izbiri dejansko prevladajo preverljivi dosežki, zahtevnost uspešno opravljenega dela, sposobnost odločanja in osebna integriteta? Ali pa formalno pravilen postopek predvsem legitimira izbiro, ki je bila zaželena že vnaprej?

Dolgoletno delo v instituciji še ni dokaz strokovne odličnosti. Čas, preživet na funkciji, ni strokovni dosežek; dosežek je rezultat. Neodvisne institucije potrebujejo ljudi, ki neodvisnost razumejo kot dolžnost odločnega in nepristranskega ravnanja, ne kot zaščito pred neprijetnimi odločitvami.

Enako pomembno je, kaj se zgodi z zadevami, ki jih KPK odstopi policiji. Leta 2024 jih je odstopila 162. Od 85 tedaj zaključenih policijskih obravnav so štiri privedle do policijske kazenske ovadbe. Leta 2025 je bilo odstopov 203, od 88 zaključenih obravnav pa jih je pet privedlo do ovadbe. To ne pomeni, da so bili drugi odstopi neutemeljeni, saj so pravni pragovi različni.

Toda če KPK policiji odstopa strokovno ugotovljene razloge za sum, skromen delež ovadb odpira vprašanje kakovosti njenega začetnega filtra. Če pa zadeve odstopa že ob vprašljivih razlogih za sum, je toliko manj razumljivo, zakaj bi odstop zadeve oziroma policijska obravnava sama po sebi zadostovala za opustitev širše protikorupcijske presoje.

Korupcija v smislu protikorupcijske zakonodaje namreč ni nujno kaznivo dejanje. Klientelizem, nepotizem, privilegiran dostop, nasprotje interesov in kršitve integritete lahko pomenijo resna sistemska tveganja, četudi niso izpolnjeni zakonski znaki konkretnega kaznivega dejanja.

Zakon KPK omogoča, da ob zaznavi znakov kaznivega dejanja vloži kazensko ovadbo, hkrati pa z načelnim mnenjem opozori na sistemske pomanjkljivosti in potrebne ukrepe. Policijska in protikorupcijska presoja zato nista ista stvar.

Če Komisija po odstopu zadeve izgubi zanimanje za širše okoliščine, lahko nastane nevarna slepa pega: policija ne ugotovi utemeljenega suma, sistemsko korupcijsko tveganje pa ostane brez odgovora. Kaznivega dejanja morda ni, problem pa zaradi tega še ni izginil.

Ko se odgovornost izgublja med policijo, tožilstvom in politiko

Ko zadeva preide v kazenski pregon, se odpre druga vrsta institucionalne odgovornosti. Slovenska kazenskoprocesna ureditev policiji postavlja pomembne omejitve pri pridobivanju dokazno uporabnih izjav.

Policija lahko zbira obvestila, oseb pa praviloma ne zaslišuje kot prič. Zaslišanje osumljenca po 148.a členu Zakona o kazenskem postopku je vezano na navzočnost zagovornika. To pomeni, da lahko odločitev zagovornika, ali bo pri takšnem zaslišanju sodeloval, odločilno vpliva na možnost pridobitve dokazno uporabne izjave že v predkazenskem postopku.

Zagovornik upravičeno varuje interese svoje stranke in ni odgovoren za učinkovitost policijskega preiskovanja, vendar lahko pomembno vpliva na možnosti zgodnjega pridobivanja dokazov. Vprašanje zato ni, ali morajo biti pravice osumljenca varovane – o tem ne sme biti dvoma –, temveč ali je njihovo varstvo procesno urejeno tako, da zagotavlja ustrezno ravnotežje med pravicami obrambe in možnostjo učinkovitega preiskovanja in dokazovanja.

Sodobna tehnologija ponuja možnost, ki bi morala biti tudi pri nas že zdavnaj predmet sistemske ureditve celovitega avdiovizualnega dokumentiranja ključnih policijskih postopkov pridobivanja izjav od osumljencev in domnevnih prič.

Takšen posnetek ne varuje samo integritete postopka in osumljenca pred morebitnimi nepravilnostmi, ampak tudi policista-kriminalista, tožilca in druge udeležence pred neutemeljenimi očitki.

Omogoča preverjanje pravnih poukov, vprašanj, odgovorov in okoliščin nastanka izjave ter naknadno presojo strokovnosti sodelujočih oziroma udeležencev postopka. Avdiovizualni posnetek ni zaveznik obtožbe ali obrambe, temveč preverljivega dokaza. Profesionalen sistem se takšne preverljivosti ne bi smel bati, temveč bi jo moral zahtevati.

Zakaj torej celovito snemanje ključnih procesnih dejanj pri nas še vedno ni samoumeven standard?
Posebno odgovornost ima državno tožilstvo, ki ni zgolj naslednja postaja policijskega spisa, ampak nosilec kazenskega pregona in usmerjevalec predkazenskega postopka.

Predstavljajmo si primer, ko tožilstvo več let aktivno usmerja policijsko preiskovanje, policija nato vloži uradno kazensko ovadbo, tožilstvo pa jo zavrže zaradi nezadostne dokazne podlage oziroma neizkazanega utemeljenega suma. Takšna odločitev je lahko zakonita, saj policijska ovadba sama po sebi še ne pomeni, da obstaja utemeljen sum, prav tako ga ne ustvari dolgo trajanje postopka.

Toda daljše ko je bilo tožilsko usmerjanje, večja je legitimna zahteva po pojasnilu, zakaj kljub predkazenski preiskavi in opravljenim preiskovalnim dejanjem potrebnega dokaznega standarda ni bilo mogoče doseči. Če je tožilec usmerjal zbiranje dokazov, vprašanja učinkovitosti takšnega usmerjanja ni mogoče povsem ločiti od njegove odgovornosti za rezultat in končno odločitev.

Tožilec, ki ima osrednjo vlogo pri usmerjanju predkazenskega postopka, bi moral prevzeti tudi ustrezno odgovornost za pojasnjevanje njegovega rezultata. V odmevnih zadevah oziroma zadevah velikega javnega pomena bi morala javnost v zakonsko dopustnih mejah dobiti razumljivo tožilsko informacijo, zakaj je bila po dolgotrajnem preiskovanju sprejeta določena procesna odločitev.

Ne zaradi poseganja v domnevo nedolžnosti, razkrivanja varovanih podatkov ali škodovanja interesom postopka, temveč zaradi zaupanja v profesionalnost in kakovost opravljenega dela. Podobno velja, kadar se po večletnem predkazenskem postopku dokazovanje nadaljuje s predlogom za sodno preiskavo.

Ta je legitimen procesni instrument, ni pa paravan ali nadomestilo za vprašanje, katere dokaze bi bilo mogoče pridobiti že prej in zakaj to ni bilo storjeno.

Prav tu se pokaže širši problem sistema. KPK zadevo odstopi policiji, policija jo obravnava pod usmerjanjem tožilstva, tožilstvo dokazovanje prenese v sodno preiskavo. Vsak organ ima svojo pristojnost in svoje procesne razloge, toda kdo nazadnje odgovarja za učinkovitost celotne poti?

osebni arhiv Darka Stareta

Državljanu ne more zadostovati pojasnilo, da je bil spis ves čas na pravem naslovu. Če vsak organ odgovarja samo za svoj procesni korak, nihče pa za širši rezultat, lahko sistem postane formalno pravilen in hkrati vsebinsko neučinkovit.

Ko politika govori o neučinkovitosti kazenskega pregona, pogosto napoveduje reorganizacijo, specializacijo ali ustanavljanje novih institucij. Toda nova tabla na vratih še ne pomeni nove kakovosti dela. Specializirano sodišče ni učinkovito zato, ker se imenuje specializirano, temveč zaradi znanja, izkušenj in strokovnosti ljudi, ki v njem delajo. Enako velja za policijo in tožilstvo. Za dejansko spremembo je pogosto pomembnejša prenova postopkov in odgovornosti kot ustanovitev nove organizacijske enote.

Ob tem se odpira občutljivo vprašanje, kdo v resnici oblikuje pravila kazenskega postopka. Ministri se menjavajo, stalni strokovni in uradniški aparat ostaja. To zagotavlja kontinuiteto, lahko pa ustvarja tudi odpor do sprememb. Če isti strokovni krogi desetletja sodelujejo pri oblikovanju podobnih procesnih rešitev, se morajo biti pripravljeni vprašati, ali so te še vedno najprimernejše.

Pravna stroka ne sme postati varuhinja rešitev samo zato, ker jih je nekoč sama oblikovala. Brez konkretnih dokazov ni mogoče trditi, da so posamezne ureditve posledica lobiranja ali interesnih pritiskov. Legitimno pa se je vprašati in zahtevati preglednost priprave zakonodaje, vpliva strokovnih in interesnih skupin ter presojo, ali obstoječa pravila dejansko prispevajo k boljšemu preiskovanju, dokazovanju in učinkovitejšim postopkom.

V tem kontekstu je pomenljiv primer predloga novele Zakona o kazenskem postopku ZKP-N iz leta 2017. Ta je že takrat predvideval rešitve za učinkovitejše dokazovanje, večjo procesno odgovornost tožilstva in drugačno vlogo sodne preiskave. Reforma ni bila sprejeta, skoraj desetletje pozneje pa se podobna vprašanja vračajo v razprave o učinkovitosti kazenskega pregona.

Zato ni več dovolj, da politika ugotavlja, kaj v sistemu ne deluje. Pojasniti mora tudi, zakaj rešitev, ki jih pozna že leta, ni uveljavila takrat, ko je imela za to pristojnost in možnost. Odgovornosti ni mogoče v celoti prevaliti na policiste, tožilce in sodnike, če njihove možnosti za učinkovito delo pomembno določajo pravila, ki jih sprejemata vlada in zakonodajalec.

Morda pa je največja težava slovenske protikorupcijske politike pričakovanje, da bo kazenski pregon rešil tudi probleme, ki nastanejo precej pred kaznivim dejanjem. Korupcijska tveganja se razvijajo postopoma: ko se zabriše meja med poznanstvom in privilegijem, strokovno izbiro in pripadnostjo določenemu krogu, neodvisnostjo institucije in njeno zaprtostjo pred nadzorom ter upravičeno diskrecijo in odločitvijo, ki je nihče ne zna prepričljivo pojasniti.

Policija lahko odkrije kaznivo dejanje in storilca, tožilstvo ga preganja, sodišče o njem odloči. Toda kdo mora prepoznati sistem, ki je inkriminirano ali kako drugače družbeno škodljivo ravnanje omogočil, opozoriti na pravila, ki ustvarjajo privilegije, in zahtevati odpravo institucionalnih ter normativnih vrzeli? Prav to je temeljna dodana vrednost KPK.

Močna in zaupanja vredna KPK je tudi korektiv politične selektivnosti. V družbi, kjer se sumi korupcije pogosto presojajo skozi delitev na »naše« in »njihove«, mora obstajati institucija, ki enaka ravnanja obravnava po enakih merilih, ne glede na politično pripadnost, vpliv ali povezave v okolju, iz katerega prihaja njeno vodstvo.

Neodvisnost se ne izkaže takrat, ko je odločitev politično priročna, ampak takrat, ko je institucionalno neprijetna. Naloga KPK ni le ugotavljanje, ali je bilo določeno pravilo kršeno, temveč tudi prepoznavanje trenutka, ko se standard sprejemljivega ravnanja nevarno znižuje; ko izjema postaja pravilo, poznanstvo prednost, nadzor formalnost in zakonitost priročen ščit pred vsebinsko odgovornostjo.

Zato morata danes v Sloveniji zazvoniti dva alarma. Prvega mora slišati KPK. Če se njena dejavnost vse bolj prepoznava po številu zaključenih, zavrnjenih in odstopljenih prijav, manj pa po sistemskih spremembah, ki jih sproža, tvega izgubo svojega posebnega institucionalnega pomena. Najresnejši znak njenega nazadovanja ni javna kritika, temveč možnost, da bi se družba začela resno pogovarjati o korupciji, ne da bi pri tem sploh pomislila nanjo.

Drugi alarm morata slišati vlada in zakonodajalec. Noben nov zakon sam po sebi ne zagotavlja učinkovitosti, nobena reorganizacija ne more nadomestiti strokovnosti in nobena nova institucija ne more popraviti sistema, v katerem prelaganje odgovornosti postaja običajen način delovanja.

Politika mora prevzeti svoj del odgovornosti za procesna pravila, kadrovske standarde in institucionalno ureditev, ki jih sama oblikuje. Reforma ni opravljena s sprejetjem novega zakona, ampak šele takrat, ko se pokaže v kakovosti odločanja, učinkovitosti postopkov in preverljivih rezultatih.

Državljan od pravne države ne pričakuje, da bo vsaka prijava potrjena, vsak osumljenec obtožen ali vsak postopek končan z obsodbo. Takšno pričakovanje bi bilo v nasprotju z njenimi temeljnimi načeli. Upravičeno pa pričakuje, da bo vsaka institucija svoje delo opravila strokovno, pravočasno in odgovorno, da zavrnitev ne bo nadomestilo za presojo, odstop zadeve ne konec zanimanja za problem in formalno pravilen postopek ne izgovor za odsotnost rezultata.

Pravna država ne izgublja verodostojnosti samo zaradi tistih, ki kršijo njena pravila. Izgublja jo tudi takrat, ko institucije, poklicane za njihovo varovanje in uveljavljanje, ne izkoristijo možnosti, ki jim jih ta pravila dajejo. In ko se odgovornost začne izgubljati med institucijami, postane najpomembnejše vprašanje pravne države presenetljivo preprosto: kdo bo nazadnje prevzel odgovornost, da bo sistem tudi dejansko deloval za vse enako in učinkovito?

O AVTORJU

Darko Stare je univerzitetni diplomirani pravnik z več kot 36 leti izkušenj v državni upravi. Poklicno pot je začel v kriminalistični policiji, kjer je vrsto let deloval na področju preiskovanja najtežjih kaznivih dejanj, med drugim umorov in spolnih deliktov. Opravljal je vodstvene funkcije v policiji, in sicer pomočnik direktorja kriminalistične policije, Komisiji za preprečevanje korupcije kot vodja službe za nadzor in preiskave, Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji kot namestnik direktorja, ter na ministrstvu za pravosodje kot državni sekretar.

Nosilec materialnih avtorskih pravic in avtor oba izrecno prepovedujeta kakršnokoli reproduciranje tega članka tudi za kakršenkoli namen spremljanja medijskih objav.